Budapester Memorandum

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Der amerikanische Präsident Bill Clinton, der russische Präsident Boris Jelzin und der ukrainische Präsident Leonid Krawtschuk nach der Unterzeichnung der Trilateralen Erklärung vom 14. Januar 1994 zur Vorbereitung des Memorandums Ende 1994

Das Budapester Memorandum umfasst drei Vereinbarungen, die am 5. Dezember 1994 in Budapest im Rahmen der dort stattfindenden KSZE-Konferenz unterzeichnet wurden. In den Vereinbarungen gaben die Russische Föderation, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten gemeinsam gegenüber Kasachstan, Belarus und der Ukraine Sicherheitsgarantien in Verbindung mit deren Beitritt zum Atomwaffensperrvertrag und als Gegenleistung für die Beseitigung aller Nuklearwaffen auf ihrem Territorium. In den Vereinbarungen werden insbesondere bereits zuvor bestehende Verpflichtungen nochmals klargestellt und bekräftigt.

Hintergrund

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Die Ukraine war als Staat der ehemaligen Sowjetunion (Ukrainische SSR) teilweise am frühen Atombombenprogramm der UdSSR beteiligt.[1] Das Ukrainian Institute of Physics and Technology (UIPT) in Charkiw (heute National Science Center Kharkiv Institute of Physics and Technology (KIPT))[2] war an der Erforschung der Kernspaltung beteiligt. Einer unter den vielen Forschern war der Physiker Lew Landau.[3][4] Sowjetische bzw. heute russische Kernwaffen wurden jedoch nie in der Ukraine entwickelt oder getestet. Diese Kompetenz befand sich stets in der Russischen SFSR, in den dortigen Forschungsinstituten und Produktionsanlagen, z. B. in Sarow.

Die Ukraine lieferte auch verschiedene Waffensysteme, z. B. durch die Firmen Khartron, Juschmasch oder KB Juschnoje. Einige dieser Systeme waren auch für sowjetische Interkontinentalraketen oder Trägersysteme bestimmt. Das Chemiewerk Prydniprovsky lieferte spaltbares Material (Uran) für das sowjetische Kernwaffenprogramm.

Während des Kalten Krieges wurden in der Ukraine Kernwaffen aus dem sowjetischen Arsenal stationiert. Die Ukraine betrieb zum Zeitpunkt der Auflösung der UdSSR das drittgrößte Atomwaffenarsenal der Welt.[5][6] Die Entscheidungsgewalt über den Einsatz der Kernwaffen bzw. die operative Kontrolle lag stets beim russischen Präsidenten, welcher im Besitz der erforderlichen Freischaltcodes war.[7][8] Formal wurden die Atomwaffen in Belarus, Kasachstan und der Ukraine von der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten kontrolliert.[9] Mit dem Zerfall der Sowjetunion wurden die Waffen abgezogen und das Budapester Memorandum ausgehandelt.[10]

Nichtverbreitungsvertrag

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Das Budapester Memorandum war Vorbedingung der Unterzeichnung und Ratifizierung des Atomwaffensperrvertrags und des Atomteststoppvertrags. Bis 1996 wurden alle, sowohl taktische als auch strategische, Kernwaffen der früheren Sowjetunion nach Russland gebracht[11], das als „Fortsetzerstaat“ der UdSSR das Recht auf den Besitz von Atomwaffen hat. Das Dokument wurde von allen beteiligten Ländern unterzeichnet[12] und als völkerrechtlicher Vertrag bei den Vereinten Nationen hinterlegt.[13][14]

Sicherheitsgarantien

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China und Frankreich gaben zur Sicherheitsgarantie der Ukraine eigene Erklärungen ab.[15][16] Zudem schrieb Frankreichs Staatspräsident François Mitterrand am 5. Dezember 1994 hierzu einen persönlichen Brief.[17] Offizielle der Vereinigten Staaten sicherten der Ukraine zu, entsprechend zu reagieren, wenn Russland die Vereinbarung brechen würde.[18]

Inhalt

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Im Budapester Memorandum[19] bekräftigten Russland, die Vereinigten Staaten von Amerika und das Vereinigte Königreich, als Gegenleistung für einen Nuklearwaffenverzicht[20], gemeinsam in drei getrennten Erklärungen jeweils gegenüber Kasachstan[21], Belarus[22] und der Ukraine[23] erneut ihre bereits bestehenden Verpflichtungen, die Souveränität und die bestehenden Grenzen der Länder, das UN-Gewaltverbot und weitere Verpflichtungen zu achten. Dabei wird auf die Schlussakte von Helsinki[24], die Charta der Vereinten Nationen und den Atomwaffensperrvertrag verwiesen.

  • Artikel 1 bekräftigt die Verpflichtung (reaffirm commitment) der Signatarstaaten, Souveränität und bestehende Grenzen zu achten und verweist auf die Schlussakte von Helsinki als Grundlage für die Prinzipien der Souveränität, der Unverletzlichkeit der Grenzen und der territorialen Integrität.
  • Artikel 2 bekräftigt die Pflicht (reaffirm obligation) zur Enthaltung von Gewalt und verweist auf die Charta der Vereinten Nationen als Grundlage des Gewaltverbotes.
  • Artikel 3 bekräftigt mit nochmaligem Verweis auf die Schlussakte von Helsinki die Verpflichtung, wirtschaftlichen Zwang zu unterlassen, der darauf abzielt, die Ausübung der Souveränität innewohnender Rechte durch der jeweiligen Staaten ihren eigenen Interessen unterzuordnen und sich so Vorteile jeglicher Art zu sichern (Beispiel Ukraine: „to refrain from economic coercion designed to subordinate to their own interest[25] the exercise by Ukraine of the rights inherent in its sovereignty and thus to secure advantages of any kind“).
  • Artikel 4 bekräftigt die Verpflichtung (reaffirm commitment), unverzüglich den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen zur Unterstützung der 3 Staaten (nicht nur Ukraine) einzuschalten, falls diese als Nicht-Nuklearwaffen-Staat und Teilnehmerin des Atomwaffensperrvertrages mit Nuklearwaffen bedroht würde.
  • Artikel 5 bekräftigt die Verpflichtung (reaffirm commitment) zur Enthaltung vom Einsatz von Nuklearwaffen gegenüber Nicht-Nuklearwaffen-Staaten, die Teilnehmer des Atomwaffensperrvertrages sind.
  • Artikel 6 enthält das Versprechen, sich bei Konflikten zu beraten (will consult).

Rechtscharakter des Memorandums

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Nach Empfehlung des US-Außenministeriums[26] sollten Vereinbarungen, wenn sie eher politische Willenserklärungen seien, von international rechtsverbindlichen Verträgen (treaties) in der Regel anhand bestimmter formaler, stilistischer und sprachlicher Merkmale unterscheidbar abgefasst werden: Bei eher politischen Willenserklärungen wird empfohlen, den Ausdruck „Parteien“ im Text ebenso wie den des „Vertrags“ im Titel zu vermeiden. Hinsichtlich von Handlungen sollten Ausdrücke wie „shall“, „agree“ oder „undertake“ und „will“ (letzteres wegen Missverständlichkeit) vermieden werden. Anstelle dessen seien „should“, „intend to“ oder „expect to“ zu bevorzugen. Der Ausdruck „in Kraft treten“ sei zu vermeiden, ebenso ein Bezug auf „equal authenticity“ (gleiche Rechtsgültigkeit aller Sprachfassungen). Am Schluss der Vereinbarung sollte ein Disclaimer stehen. Ein Memorandum (memorandum of understanding) sei nicht als solches schon immer rechtlich unverbindlich, daher sollte der Rechtscharakter deutlich gemacht werden.

Anhand der meisten dieser Merkmale, bis auf den Disclaimer, charakterisierte die Treaty Law Organization[27] das Memorandum entgegen einem anderslautenden Verständnis der New York Times als rechtsunverbindlich.[28] Ähnlich argumentierte Ron Synovitz von Radio Free Europe in einem erklärenden Kommentar unter Berufung auf den Juristen Barry Kellman, der aber die Komplexität der Rechtsverbindlichkeit betonte: Das Memorandum sei nach dem Völkerrecht verbindlich, aber das hieße nicht, dass es Mittel zu seiner Durchsetzung habe. Es nehme jedoch Bezug auf andere Verträge, die schon für sich genommen die Bestimmungen des Memorandums garantierten.[29]

Der russische Politikwissenschaftler Wladislaw Borissowitsch Below verweist demgegenüber darauf, dass das Memorandum von der Staatsduma nicht ratifiziert wurde. Somit sei es nur als Willenserklärung der damaligen russischen Regierung unter Boris Jelzin, nicht aber als völkerrechtlich bindend anzusehen.[30]

Bezüglich Vorwürfen der Regierung von Belarus, dass die USA das Memorandum verletzen würden, verkündete die US-Botschaft in Minsk in einer Pressemitteilung im April 2013, dass die Vereinigten Staaten die Verpflichtungen gegenüber Belarus ernst nehmen, obwohl das Memorandum rechtlich nicht bindend sei.[31] In einem Interview im November 2020 erklärte die deutsche Botschafterin in Kiew Anka Feldhusen, das Memorandum sei nicht mehr als eine politische Deklaration und kein internationaler Vertrag.[32]

Auswirkungen und Entwicklungen

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Russisch-ukrainischer Gasstreit

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Im Laufe des russisch-ukrainischen Gasstreits zum Jahreswechsel 2005/06 erwog die ukrainische Regierung unter Präsident Wiktor Juschtschenko laut Angabe des Spiegels, die Unterzeichner des Memorandums zur Hilfe für die Ukraine in Anspruch zu nehmen.[33]

Russland und die Vereinigten Staaten bekräftigten 2009 in einer gemeinsamen Erklärung zum Auslaufen des ursprünglichen START-Vertrags die Gültigkeit der Budapester Memoranden. In diesem Zusammenhang bestätigen die Vereinigten Staaten und die Russische Föderation, dass die in den Memoranden festgehaltenen Zusicherungen auch nach dem 4. Dezember 2009 in Kraft bleiben werden.[34]

Annexion der Krim 2014

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Im Rahmen der russischen Annexion der Krim-Halbinsel im Jahre 2014 wiesen die USA und Großbritannien auf das Abkommen hin und interpretierten das russische Verhalten auf der Krim als Nichteinhaltung des Memorandums und als klare Verletzung der territorialen Integrität der Ukraine.[35][36][37] Ähnlich äußerten sich der Generalsekretär der Vereinten Nationen Ban Ki-moon[38] und die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel.[39]

Russland behauptete, „die Drohungen von Seiten der EU und der USA während der Unruhen in Kiew, Sanktionen gegen die ukrainische Staatsführung (unter Präsident Janukowytsch) zu verhängen“ sowie die spätere „Anerkennung des Staatsstreichs in Kiew“ seien ein Bruch von Verpflichtungen aus dem Budapester Memorandum.[40]

Russlands Nichteinhaltung des Budapester Memorandums und insbesondere die Annexion der Krim 2014 kann die künftige Nichtverbreitung und Abrüstung von Kernwaffen gefährden, weil sie Zweifel daran aufwirft, wie verlässlich Sicherheitsgarantien von Großmächten gegenüber Staaten ohne Atomwaffen sind. Zweifel an der Verlässlichkeit solcher Zusagen könnten Anreize schaffen, Kernwaffen zu behalten, neue Kernwaffenprogramme zu schaffen oder bereits bestehende Programme zu beschleunigen. Da in dem Memorandum die Schlussakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa wiederholt wird, wirft Russlands Nichtbefolgung des Memorandums grundsätzliche Fragen über die Zukunft der internationalen Ordnung auf.[41][42][5]

Russischer Überfall auf die Ukraine 2022

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Mit dem Überfall auf die Ukraine seit dem 24. Februar 2022 verstößt Russland erneut gegen die Vereinbarung. Der ehemalige US-Präsident Bill Clinton, der in den 1990er Jahren zwischen der Ukraine und Russland vermittelt hatte, wodurch es zu dem Memorandum kam, sagte im März 2023, dass er sich vor dem Hintergrund, dass Russland durch den Angriff auf die Ukraine das Memorandum verletzte, „mitverantwortlich“ fühle, dass es zu dem Krieg kam: „Keiner glaubt, dass Russland diesen Stunt vollführt hätte, wenn die Ukraine noch ihre Waffen hätte...Ich fühle mich mitverantwortlich, weil ich sie davon überzeugt habe, ihre Atomwaffen aufzugeben“ (siehe auch sowjetische Kernwaffen in der Ukraine).[43][44]

Seit Anfang 2024 hat Russland begonnen seine taktische Kernwaffen in Belarus zu stationieren.[45][46]

Literatur

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  • Yuri Kostenko: Ukraine’s Nuclear Disarmament: A History (= Harvard Series in Ukrainian Studies; Ser. v. 78). Harvard University Press, Cambridge 2021, ISBN 978-0-674-24930-1 (englisch).
  • Mariana Budjeryn: Inheriting the Bomb. The Collapse of the USSR and the Nuclear Disarmament of Ukraine. Johns Hopkins University Press, Baltimore 2023, ISBN 978-1-4214-4586-1, doi:10.1353/book.103315 (englisch).
  • Adérito Vicente, Polina Sinovets, Julien Theron (Hrsg.): Russia’s War on Ukraine: The Implications for the Global Nuclear Order (= Contributions to Political Science). Springer Nature Switzerland, Cham 2023, ISBN 978-3-03132220-4, doi:10.1007/978-3-031-32221-1 (englisch).
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Wikisource: Ukraine. Memorandum on Security Assurances – Text des Budapester Memorandums vom 5. Dezember 1994 (englisch)

Einzelnachweise

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  1. ↑ Ukraine’s Nuclear History: A Non-Proliferation Perspective (= Contributions to International Relations). Springer International Publishing, Cham 2022, ISBN 978-3-03090660-3, doi:10.1007/978-3-030-90661-0 (englisch, springer.com [abgerufen am 13. März 2025]).
  2. ↑ ННЦ ХФТИ. National Science Center Kharkiv Institute of Physics and Technology, abgerufen am 14. März 2025 (englisch).
  3. ↑ Gennady Gorelik: „Meine antisowjetische Tätigkeit...“ Vieweg+Teubner Verlag, Wiesbaden 1995, ISBN 978-3-528-06584-3, doi:10.1007/978-3-322-85253-3 (springer.com [abgerufen am 14. März 2025]).
  4. ↑ Die Geheimakte Lew Landau. In: Spektrum der Wissenschaft. 1997, abgerufen am 14. März 2025.
  5. ↑ a b Natalie Manaeva Rice, Dean Rice, Howard Hall: Ukraine At The Fulcrum: A Nuclear House Of Cards. In: International Journal of Nuclear Security. Band 1, Nr. 1, 9. Juli 2015, ISSN 2376-9955, doi:10.7290/v73r0qr9 (tennessee.edu [abgerufen am 22. März 2025]).
  6. ↑ Mykola Riabchuk: Ukraine's Nuclear Nostalgia. In: World Policy Journal. Band 26, Nr. 4, 1. Dezember 2009, ISSN 0740-2775, S. 95–105, doi:10.1162/wopj.2010.26.4.95 (dukeupress.edu [abgerufen am 17. März 2025]).
  7. ↑ Barry R. Schneider, William L. Dowdy: Pulling Back from the Nuclear Brink: Reducing and Countering Nuclear Threats. Hrsg.: Psychology Press. 1998, ISBN 978-0-7146-4856-9, S. 88–104.
  8. ↑ Alexander A. Pikayev: Post‐Soviet Russia and Ukraine: Who can push the button? In: The Nonproliferation Review. Band 1, Nr. 3, 1. September 1994, ISSN 1073-6700, S. 31–46, doi:10.1080/10736709408436550 (tandfonline.com [abgerufen am 7. Juli 2022]).
  9. ↑ Oral Answers to Questions. In: publications.parliament.uk. 22. Juni 1993, abgerufen am 7. Juli 2022.
  10. ↑ © Stanford University, Stanford, California 94305: Budapest Memorandum Myths. 3. Dezember 2024, abgerufen am 26. März 2025 (englisch).
  11. ↑ The Trilateral Process: The United States, Ukraine, Russia and Nuclear Weapons. Brookings Institution, abgerufen am 22. März 2025 (amerikanisches Englisch).
  12. ↑ UNTERM Memorandum on Security Assurances in Connection with Ukraine’s Accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons; Budapest Memorandum. Archiviert vom Original am 6. März 2014; abgerufen am 5. März 2014.
  13. ↑ Memorandum on security assurances in connection with Ukraine’s accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons. UN, abgerufen am 17. März 2025 (englisch).
  14. ↑ Letter dated 7 December 1994 from the Permanent Representatives of the Russian Federation, Ukraine, the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the United States of America to the United Nations addressed to the Secretary-General, abgerufen am 23. Februar 2022 (englisch).
  15. ↑ Statement by France on the Accession of Ukraine to the NPT. In: exportlawblog.com. 5. Dezember 1994, S. 10 (K–8), archiviert vom Original; abgerufen am 9. Juni 2022.
  16. ↑ Budapest Memorandums on Security Assurances, 1994. In: cfr.org. 5. Dezember 1994, archiviert vom Original (nicht mehr online verfügbar); abgerufen am 9. Juni 2022 (In dieser Quelle, in der Einleitung, werden die zusätzlichen Erklärungen nur angekündigt.).
  17. ↑ On assurances without guarantees in a “shelved document”. Archiviert vom Original am 29. Januar 2016; abgerufen am 17. März 2025 (englisch).
  18. ↑ Rebecca R. Moore: Ukraine’s Bid to Join NATO: Re-evaluating Enlargement in a New Strategic Context. In: James Goldgeier, Joshua R. Itzkowitz Shifrinson (Hrsg.): Evaluating NATO Enlargement. From Cold War Victory to the Russia-Ukraine War. Palgrave Macmillan, Cham 2023, ISBN 978-3-03123364-7, S. 373–414, hier: S. 376, doi:10.1007/978-3-031-23364-7_12 (englisch, eingeschränkte Vorschau in der Google-Buchsuche).
  19. ↑ Offizieller Titel (Ukraine): Memorandum on Security Assurances in Connection with Ukraine’s Accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons.
  20. ↑ U-Texte | Atomwaffen A–Z. Abgerufen am 8. Februar 2022.
  21. ↑ Memorandum on Security Assurances in connection with the Republic of Kazakhstan's accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Neclear Weapons. In: exportlawblog.com. 5. Dezember 1994, S. 7 (K–5), archiviert vom Original; abgerufen am 9. Juni 2022.
  22. ↑ Memorandum of Security Assurances in connection with the Republic of Belarus Accession to the Treaty on Non-Proliferation of Nuclear Weapons. (PDF; 684 KB) In: Vertragssammlung der Vereinten Nationen. Vereinte Nationen, 5. Dezember 1994, abgerufen am 23. April 2024 (englisch, russisch, belarussisch).
  23. ↑ Memorandum on security assurances in connection with Ukraine’s accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons. (PDF; 666 KB) In: Vertragssammlung der Vereinten Nationen. Vereinte Nationen, 5. Dezember 1994, abgerufen am 23. April 2024 (englisch, russisch, ukrainisch).
  24. ↑ KONFERENZ ÜBER SICHERHEIT UND ZUSAMMENARBEIT IN EUROPA SCHLUSSAKTE. HELSINKI. In: osce.org. 1975, abgerufen am 21. März 2022.
  25. ↑ Bei Kasachstan steht hier: „interests“.
  26. ↑ Guidance on Non-Binding Documents. In: US-Außenministerium. Archiviert vom Original (nicht mehr online verfügbar) am 20. Dezember 2016; abgerufen am 21. Dezember 2016.  Info: Der Archivlink wurde automatisch eingesetzt und noch nicht geprüft. Bitte prüfe Original- und Archivlink gemäß Anleitung und entferne dann diesen Hinweis.@1@2Vorlage:Webachiv/IABot/www.state.gov
  27. ↑ Treaty Law – Resources to study Treaty Law and International Law. In: www.treatylaw.org. Abgerufen am 21. Dezember 2016.
  28. ↑ Budapest Accord: a treaty? – Treaty Law. In: www.treatylaw.org. Abgerufen am 21. Dezember 2016.
  29. ↑ Explainer: The Budapest Memorandum And Its Relevance To Crimea. In: RadioFreeEurope/RadioLiberty. Abgerufen am 21. Dezember 2016.
  30. ↑ Vladislav Belov: Einkreisung durch den Westen? Russische Wahrnehmung westlicher Sicherheitspolitik. In: Heinz-Gerhard Justenhoven (Hrsg.): Kampf um die Ukraine. Ringen um Selbstbestimmung und geopolitische Interessen. Nomos, Baden-Baden 2018, ISBN 978-3-8452-8387-6, S. 80.
  31. ↑ Belarus: Budapest Memorandum. Botschaft der Vereinigten Staaten in Minsk (Belarus), 12. April 2013, archiviert vom Original (nicht mehr online verfügbar) am 19. April 2014; abgerufen am 19. April 2014 (englisch, Pressemitteilung).
  32. ↑ Немецким инвесторам нужны одинаковые правила для всех и судебная реформа на Украине - посол Германии. In: Интерфакс-Украина. Abgerufen am 9. April 2023.
  33. ↑ Alexander Schwabe: Gas-Not: Ukrainer wollen lieber frieren als nachgeben. In: Spiegel Online. 3. Januar 2006, abgerufen am 24. März 2014.
  34. ↑ David S. Yost: The Budapest Memorandum and Russia’s intervention in Ukraine. In: International Affairs. Band 91, Nr. 3, Mai 2015, S. 505–538, hier S. 513, doi:10.1111/1468-2346.12279.
  35. ↑ Office of the Press Secretary: Readout of President Obama’s Call with President Putin. whitehouse.gov, abgerufen am 24. März 2014.
  36. ↑ Condemnation isn’t enough for Russian actions in Crimea. Washington Post, 28. Februar 2014, abgerufen am 24. März 2014.
  37. ↑ Chris Stevenson, Oscar Williams: Ukraine crisis: David Cameron joins Angela Merkel in expressing anxiety and warns that ‘the world is watching’. The Independent, 1. März 2014, abgerufen am 23. März 2014 (englisch).
  38. ↑ Ban Ki Moon: Krim-Krise ist schwere Belastung für das Abkommen über die Nicht-Weiterverbreitung von Atomwaffen. Stimme Russlands, 24. März 2014, archiviert vom Original am 25. März 2014; abgerufen am 25. März 2014.
  39. ↑ Krim-Krise – Merkel: Russland verstößt gegen das Völkerrecht. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 2. März 2014, abgerufen am 25. März 2014.
  40. ↑ Moskau wirft USA und EU Nichteinhaltung des Budapester Memorandums vor. RIA Novosti, 19. März 2014, archiviert vom Original am 20. März 2014; abgerufen am 23. März 2014.
  41. ↑ David S. Yost: The Budapest Memorandum and Russia's intervention in Ukraine. In: International Affairs. Band 91, Nr. 3, 2015, ISSN 1468-2346, S. 505–538, doi:10.1111/1468-2346.12279 (wiley.com [abgerufen am 22. März 2025]).
  42. ↑ Mark Fitzpatrick: The Ukraine Crisis and Nuclear Order. In: Survival. Global Politics and Strategy. Band 56, Nr. 4, 2014, S. 81–90, doi:10.1080/00396338.2014.941552.
  43. ↑ Miriam O'Callaghan: Clinton regrets persuading Ukraine to give up nuclear weapons. 4. April 2023 (rte.ie [abgerufen am 22. März 2025]).
  44. ↑ siehe auch »Ich fühle mich mitverantwortlich, weil ich sie davon überzeugt habe, ihre Atomwaffen aufzugeben«. In: Der Spiegel. 5. April 2023, ISSN 2195-1349 (spiegel.de [abgerufen am 5. April 2023]).
  45. ↑ Ukraine war: Putin confirms first nuclear weapons moved to Belarus. 16. Juni 2023 (englisch, bbc.com [abgerufen am 22. März 2025]).
  46. ↑ Jack Detsch, Robbie Gramer: Russia’s Nuclear Weapons Are Now in Belarus. In: Foreign Policy. 24. März 2025, abgerufen am 22. März 2025 (amerikanisches Englisch).
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